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　　四萬(wàn)億海外資產(chǎn)缺乏審計(jì)監(jiān)督

　　審計(jì)署研討特大型央企“派駐審計(jì)制” 國(guó)資審計(jì)將逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋

　　文／屈麗麗

　　2015年的總理政府工作報(bào)告再次聚焦國(guó)企國(guó)資改革，其中“防止國(guó)有資產(chǎn)流失”和“加快兩類(lèi)公司(國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司)的試點(diǎn)，打造市場(chǎng)化運(yùn)作平臺(tái)成為今年國(guó)企國(guó)資改革的重點(diǎn)。

　　國(guó)資委研究中心主任楚序平認(rèn)為，“國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)屬于全國(guó)人民，所以全國(guó)人民高度關(guān)注，看看資產(chǎn)發(fā)展得怎么樣，權(quán)益維護(hù)得怎么樣，怎么能夠在改革的最關(guān)鍵時(shí)刻防止它流失，是全社會(huì)，也是兩會(huì)，包括政協(xié)會(huì)最關(guān)注的問(wèn)題之一。當(dāng)前改革正在進(jìn)行時(shí)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。”

　　同時(shí)，作為今后幾年國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的一個(gè)重大舉措，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和投資公司兩類(lèi)公司也成為研究重點(diǎn)，“比如在改組、組建這兩類(lèi)公司中，如何界定兩類(lèi)公司的功能和作用，如何科學(xué)地設(shè)計(jì)政府、國(guó)資監(jiān)管部門(mén)與兩類(lèi)公司責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)和關(guān)系，如何科學(xué)地設(shè)計(jì)兩類(lèi)公司與實(shí)體工商企業(yè)的責(zé)任，怎么樣建立一個(gè)有效的兩類(lèi)公司運(yùn)營(yíng)模式等等，這些難題還需要我們?nèi)テ平狻?rdquo;楚序平表示。

　　防流失：擬“全覆蓋”堵“旋轉(zhuǎn)門(mén)”

　　對(duì)于防止國(guó)資流失的問(wèn)題，全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、國(guó)家審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝提出，“要打破官商旋轉(zhuǎn)門(mén)，同時(shí)要實(shí)施國(guó)資審計(jì)全覆蓋。”

　　董大勝告訴《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者，“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)審計(jì)全覆蓋多次提出了要求。在過(guò)去多年的實(shí)踐中，根據(jù)一些同志的意見(jiàn)，不成文的做法是審計(jì)署只對(duì)118戶(hù)中央企業(yè)中的57戶(hù)進(jìn)行過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，其余的企業(yè)由有關(guān)部門(mén)組織或者委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，但對(duì)中央部委所屬的企業(yè)，審計(jì)署從來(lái)沒(méi)有審計(jì)過(guò)。”

　　“同時(shí)，對(duì)中央企業(yè)越來(lái)越大的境外投資也基本上沒(méi)有進(jìn)行審計(jì)，這就存在著國(guó)有企業(yè)審計(jì)大量空白點(diǎn)，不符合法律規(guī)定的審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限，所以我建議要把所有的國(guó)有企業(yè)，包括境外投資都納入審計(jì)監(jiān)督的視野，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行國(guó)家審計(jì)全覆蓋。”

　　顯然，伴隨中央企業(yè)走出去的步伐加快，中央企業(yè)在海外投資的資產(chǎn)規(guī)模越來(lái)越大，缺少應(yīng)有的審計(jì)，很容易為國(guó)資流失留下黑洞。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年年底，110多家中央企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到35萬(wàn)億元，根據(jù)國(guó)資委統(tǒng)計(jì)的境外經(jīng)營(yíng)單位資產(chǎn)總額占比12.5%計(jì)算，中央企業(yè)境外資產(chǎn)總額超過(guò)4.3萬(wàn)億元。這也就意味著，四萬(wàn)億的海外資產(chǎn)目前缺少足夠有效的審計(jì)監(jiān)督。

　　董大勝表示，“審計(jì)署就近幾年審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)部分國(guó)有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的情況進(jìn)行了綜合分析。總的感覺(jué)，改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革不斷深化，符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的公司治理機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，但是，審計(jì)也發(fā)現(xiàn)一些國(guó)有企業(yè)在落實(shí)中央有關(guān)政策，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、收入分配、土地管理、環(huán)境保護(hù)等方面還做得不到位，重大事項(xiàng)決策不夠科學(xué)、規(guī)范，造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失，內(nèi)部管理、內(nèi)部控制比較薄弱，重大違紀(jì)問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。”

　　同時(shí)，“部分高管涉嫌犯罪，突出的表現(xiàn)是：有的企業(yè)在資源開(kāi)發(fā)、并購(gòu)重組、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有產(chǎn)權(quán)處置等方面涉及利益輸送。這些問(wèn)題的存在迫切要求加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管，包括審計(jì)監(jiān)督。”

　　由此，加快建立健全國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督體系和制度已經(jīng)勢(shì)在必行，事實(shí)上，這也是黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國(guó)有企業(yè)審計(jì)最近提出的新的要求。據(jù)董大勝透露，目前，審計(jì)署和有關(guān)部門(mén)正在研究怎樣落實(shí)好這個(gè)要求。

　　顯然，建立健全國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督體系和制度，審計(jì)全覆蓋是最基礎(chǔ)性的一項(xiàng)工作，而除了審計(jì)全覆蓋之外，董大勝也建議，“建立對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)常性的審計(jì)制度，對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)負(fù)債損益等情況，國(guó)有資本保值增值等情況要爭(zhēng)取做到每年審計(jì)一次，或者兩年審一次，一次審兩年。對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況在其任期內(nèi)至少審計(jì)一次。”

　　“同時(shí)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的重特大事項(xiàng)實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)跟蹤審計(jì)，例如對(duì)企業(yè)的重大改組、并購(gòu)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)的處置轉(zhuǎn)讓、重大投資項(xiàng)目、大額采購(gòu)事項(xiàng)和資金運(yùn)用等等，要實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)跟蹤審計(jì)。同時(shí)，要抓好審計(jì)整改工作，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究。”

　　董大勝表示，“現(xiàn)在突出的問(wèn)題是：地方所屬的國(guó)有企業(yè)減少，而中央企業(yè)審計(jì)的任務(wù)過(guò)重。所以，要改進(jìn)國(guó)有企業(yè)審計(jì)的組織方式，要統(tǒng)籌安排審計(jì)署和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的力量來(lái)進(jìn)行國(guó)有企業(yè)審計(jì)。還可以采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，吸收社會(huì)審計(jì)的力量，在審計(jì)機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下參與國(guó)有企業(yè)的審計(jì)。”

　　運(yùn)用現(xiàn)代的審計(jì)技術(shù)方法也被提出，比如要建立國(guó)有企業(yè)電子審計(jì)體系，運(yùn)用聯(lián)網(wǎng)審計(jì)、數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代審計(jì)的技術(shù)方法，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行非現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)時(shí)或者亞實(shí)時(shí)的審計(jì)。

　　“整合國(guó)有企業(yè)外派監(jiān)事會(huì)、財(cái)政專(zhuān)員辦、發(fā)展改革部門(mén)重大項(xiàng)目稽查辦等監(jiān)管職能，充實(shí)審計(jì)力量。可以研究向部分特大央企實(shí)行派駐審計(jì)的制度，這個(gè)問(wèn)題必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，不能由部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)。”

　　董大勝表示，“去年我們?cè)?jīng)提過(guò)這樣一個(gè)提案，后來(lái)這個(gè)提案又被打回審計(jì)署，實(shí)際上這個(gè)事情我們審計(jì)署是協(xié)調(diào)不了的，所以我們建議這個(gè)問(wèn)題由中央深改辦來(lái)研究。”

　　同時(shí)還要進(jìn)一步做好國(guó)有企業(yè)審計(jì)與紀(jì)檢、監(jiān)察、巡視等工作協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)管合力。

　　除了外部審計(jì)，企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)同樣重要。董大勝表示，“可以考慮在國(guó)有企業(yè)建立總審計(jì)師制度，專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作。”

　　重評(píng)估：期待立法破多頭管理

　　在楚序平看來(lái)，評(píng)估機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、資產(chǎn)交易的秤砣、準(zhǔn)星，非常重要，在防止流失中發(fā)揮著更加積極重要的作用。

　　全國(guó)政協(xié)委員、中通誠(chéng)資產(chǎn)評(píng)估公司董事長(zhǎng)劉公勤表示，“要完善國(guó)資監(jiān)管制度，就要在這次體制設(shè)計(jì)中強(qiáng)化提升資產(chǎn)評(píng)估的地位和作用，在有關(guān)的頂層設(shè)計(jì)時(shí)能夠?qū)①Y產(chǎn)評(píng)估鑲嵌在有關(guān)的法規(guī)制度中，使資產(chǎn)評(píng)估專(zhuān)業(yè)服務(wù)成為國(guó)企涉及重大產(chǎn)權(quán)交易和經(jīng)營(yíng)決策的必要依據(jù)，充分發(fā)揮它在復(fù)雜市場(chǎng)環(huán)境中維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全，防范國(guó)有資產(chǎn)流失的重要基礎(chǔ)作用。”

　　劉公勤同時(shí)提到國(guó)資監(jiān)管體體制改革由管資產(chǎn)發(fā)展到管資本，由此“也希望有關(guān)的管理部門(mén)能夠通過(guò)定期不定期地開(kāi)展企業(yè)價(jià)值評(píng)估，幫助國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)掌握資本價(jià)值的真實(shí)動(dòng)態(tài)，為經(jīng)營(yíng)管理者績(jī)效考核提供客觀依據(jù)，為管理當(dāng)局提供以?xún)r(jià)值為基礎(chǔ)的管理信息，幫助其有效改善和優(yōu)化經(jīng)營(yíng)決策，為有關(guān)部門(mén)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能提供輔助性和支持性專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)。”

　　據(jù)劉公勤透露，“評(píng)估立法我從2003年開(kāi)始作委員一直在提，2005年人大啟動(dòng)立法程序，2013年通過(guò)二審，但是到現(xiàn)在為止，三審擱淺。我想我們?cè)谛滦蝿?shì)下，這個(gè)行業(yè)目前法律地位不明確，沒(méi)有一個(gè)現(xiàn)行的法規(guī)可以依賴(lài)，你賦予它這樣重大的職責(zé)，我認(rèn)為是不合適的。”

　　“所以評(píng)估行業(yè)作為我們市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下不可或缺的環(huán)節(jié)，評(píng)估立法凸顯重要，也是關(guān)系這個(gè)行業(yè)興衰存亡的重中之重，因此我呼吁要加強(qiáng)支持評(píng)估立法，突破不同部門(mén)的利益壁壘，從根本上解決多頭管理、市場(chǎng)分割的行業(yè)現(xiàn)狀，保證資產(chǎn)評(píng)估，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全。”

　　除了評(píng)估立法缺位，北京市政協(xié)常委、北京中企華資產(chǎn)評(píng)估公司總裁權(quán)忠光也表示，“目前是評(píng)估行業(yè)多頭管理，造成了社會(huì)對(duì)評(píng)估行業(yè)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，產(chǎn)生了執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上的問(wèn)題。”

　　權(quán)忠光舉例稱(chēng)：“比如礦產(chǎn)資源評(píng)估，原來(lái)是出事最多的，我們有國(guó)土資源部的礦產(chǎn)部，礦產(chǎn)資源管理，我們的土地評(píng)估，有國(guó)土資源部土地部管理，我們的房地產(chǎn)評(píng)估可能有建設(shè)部，國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估是財(cái)政部、國(guó)資委還有相關(guān)的部門(mén)，所以造成了多頭管理的情況，在企業(yè)改制過(guò)程中，這涉及到作價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)如何確定的問(wèn)題。”

　　建平臺(tái)：兩類(lèi)公司差別定位

　　總理政府工作報(bào)告提出要加快兩類(lèi)公司(國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司)的試點(diǎn)，打造市場(chǎng)化運(yùn)作平臺(tái)，但是，兩類(lèi)公司到底有著哪些一致性和差別性的定位呢？

　　全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)誠(chéng)通控股公司董事長(zhǎng)馬正武表示，“組建和改組兩類(lèi)公司，是深化國(guó)資國(guó)企改革的關(guān)鍵舉措。應(yīng)以?xún)深?lèi)公司為載體，構(gòu)建以管資本為主的新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，建立國(guó)有資本動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)的布局和結(jié)構(gòu)，確保國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)更加服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略。”

　　在馬正武看來(lái)，兩類(lèi)公司實(shí)際上有一致性，也有區(qū)別。“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)該以國(guó)有資本配置效率提升，追求國(guó)有資本回報(bào)為目標(biāo)，通過(guò)發(fā)展混合所有制、股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、整合退出等方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的合理流動(dòng)，保值增值。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有資本的流動(dòng)性，持股比例、持股期限應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)的狀況實(shí)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整。”

　　除了戰(zhàn)略定位上的差別之外，馬正武還分析了兩類(lèi)公司在在具體運(yùn)操作上的差別：

　　從管控重點(diǎn)看，投資公司以戰(zhàn)略管控和財(cái)務(wù)管控為主，而運(yùn)營(yíng)公司以財(cái)務(wù)管控為主。

　　從控制程度來(lái)看，投資公司以核心業(yè)務(wù)的控股為主，強(qiáng)調(diào)控制，運(yùn)營(yíng)公司更多以財(cái)務(wù)持股為主，不追求對(duì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的控制。

　　從功能定位來(lái)看，投資公司一般是戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、資源、控制，包括資源配置中心，而運(yùn)營(yíng)中心基本是財(cái)務(wù)控制、風(fēng)險(xiǎn)控制和資源的配置中心為主。

　　從產(chǎn)業(yè)特征看，資本投資公司，產(chǎn)業(yè)有一定的相關(guān)性，或者在產(chǎn)業(yè)鏈，或者在供應(yīng)鏈上有相關(guān)性，而運(yùn)營(yíng)公司基本是多元的。

　　從流動(dòng)性看，投資公司流動(dòng)性相對(duì)低，而運(yùn)營(yíng)公司相對(duì)高。從出資企業(yè)管理的跨度來(lái)看，投資公司相對(duì)少，運(yùn)營(yíng)公司相對(duì)多一些。

　　從盈利方式看，投資公司基本是經(jīng)營(yíng)增值，運(yùn)營(yíng)公司基本是交易升值，包括分紅來(lái)獲得。資本運(yùn)營(yíng)公司更多對(duì)所出資企業(yè)成為經(jīng)營(yíng)中心和利潤(rùn)中心，企業(yè)享受自由的自主權(quán)，投資公司更多是戰(zhàn)略控制、財(cái)務(wù)控制、風(fēng)險(xiǎn)控制、資源配置。

　　馬正武表示，“兩類(lèi)公司的功能定位應(yīng)根據(jù)不同的任務(wù)、不同的階段做動(dòng)態(tài)調(diào)整，而自身公司也會(huì)根據(jù)發(fā)展的狀況產(chǎn)生變化。具體的業(yè)務(wù)，包括子公司，兩類(lèi)公司之間可能會(huì)產(chǎn)生扭轉(zhuǎn)、整合、配置和共同持有。資本運(yùn)營(yíng)公司孵化整合的業(yè)務(wù)可以注入投資公司，而投資公司需要調(diào)整退出的業(yè)務(wù)也可以交由運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)作，主要看運(yùn)營(yíng)和投資兩類(lèi)公司的理解。”

　　從前期的主要任務(wù)來(lái)看，“運(yùn)營(yíng)公司目前主要任務(wù)前期試點(diǎn)重點(diǎn)從組建方式看，劃入企業(yè)的股權(quán)、資產(chǎn)，包括承擔(dān)企業(yè)的改組任務(wù)，發(fā)展混合所有制，整體上市、持股，包括低效無(wú)效處理，包括職工安置，歷史遺留問(wèn)題解決等等。而投資公司要在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)整合和新興產(chǎn)業(yè)投資方面發(fā)揮作用。”

　　對(duì)于兩類(lèi)公司試點(diǎn)面臨的挑戰(zhàn)，馬正武指出，“要協(xié)調(diào)好跟社保經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。目前國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充社保，社會(huì)各方面很關(guān)心，兩類(lèi)公司應(yīng)該成為補(bǔ)充社保的重要渠道，同時(shí)也要和社保機(jī)構(gòu)成為相互股東的關(guān)系，并可以承擔(dān)社保機(jī)構(gòu)的委托做資產(chǎn)管理。”

　　“同時(shí)，兩類(lèi)公司試點(diǎn)牽扯到國(guó)資國(guó)企的改革，也牽扯到立法，包括公司法、國(guó)有資產(chǎn)法、證券法等相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步按照實(shí)際的需要做一定的修改。第一完全授權(quán)，第二規(guī)范操作，制定具體的相關(guān)措施，包括一些統(tǒng)一的政策，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。第三在證券監(jiān)管、反壟斷調(diào)查當(dāng)中也會(huì)出現(xiàn)。這次改革必然涉及同類(lèi)企業(yè)多家上市公司的整合問(wèn)題，可能對(duì)證券交易資本市場(chǎng)產(chǎn)生影響，我們應(yīng)該盡早研究完善。”